多瑙河位于中欧东南部，是欧洲第二大河，是跨越欧盟边界最大的河流，也是世界上流经国家最多的河流。其流域覆盖19个国家。正是地理位置的显要和经济的战略意义，多瑙河历来成为兵家必争之地。

这个充满诗情画意的名字，历史上却是欧洲战争与动乱的根源之一。发生在17世纪至19世纪的俄国与奥斯曼土耳其之间的战争，断断续续前后长达241年，平均不到19年就有一次较大规模的战争，是欧洲历史上最长的战争系列，重要的有10次，多瑙河下游成了战争前期的主战场。如在1853年至1856年间爆发的克里米亚俄土战争。

列强们发现，战争中的你死我活并不符合各国的长远利益和经济利益，于是开始探索和平利用和共同管理多瑙河。一个里程碑的事件是自1856年的巴黎条约起，建立第一个多瑙河委员会，以多瑙河作为国际航运水道对沿岸国家进行控制。

这是第一次由国际组织来确保多瑙河的自由航行。期间，美国在1884年柏林会议中提议在这些内陆水路中自由且不受限制的航行，并提出了由国际权威组织来管理航道的国际通则，扩大水路的开发利用和确保所有国家得到公平的待遇。

1921年7月，12个欧洲多瑙河国家和非多瑙河国家在巴黎召开会议，根据第一次世界大战后出现的新的国际政治格局，签订了《多瑙河公约》（全称《制定多瑙河确定规章的公约》），成立了由英国、法国、意大利和罗马尼亚组成的“欧洲多瑙河委员会”和所有多瑙河国家及英、法、意组成的“国际多瑙河委员会”。

在1921年《多瑙河公约》确立的政治格局中，英国和法国虽是非多瑙河国家，却依仗其实力控制了这两个委员会，从而获得对多瑙河航行管理的支配地位。这导致后来德国在1939年把英法排挤出“欧洲多瑙河委员会”，并在第二次世界大战中完全控制了多瑙河。

二战后，多瑙河问题重新提到欧洲政治议程上来。在战争中受到严重削弱的英国和法国，谋求恢复它们在战前控制多瑙河的特权地位，而跃居霸主地位的美国想插手多瑙河的管理；由于合并罗马尼亚的比萨拉比亚而成为多瑙河国家的前苏联，则试图利用其新的地理条件和在欧洲的军事政治优势，取得对多瑙河的控制权。

早在1945年波茨坦会议期间，美国总统杜鲁门就致力于寻求多瑙河的自由航行方案。在1946年12月举行的美英法苏纽约外长会议上，美英法和前苏联经过一番争执后达成协议：召开多瑙河国际会议，建立管理多瑙河航行的国际机构。

在美国的要求下，多瑙河会议于1948年在南斯拉夫的贝尔格莱德举行。参加这次会议的除了美英法苏外，还有罗马尼亚、保加利亚、捷克斯洛伐克、匈牙利、南斯拉夫和前苏联的乌克兰。当时，这些多瑙河国家都已经被纳入苏联的势力范围。因此，前苏联在很大程度上支配了这次多瑙河会议。

会议召开之时，正值美苏冷战开始。美英法要求以1921年旧公约作为战后多瑙河航行制度的主要基础，而其他参加会议的多瑙河国家一致反对美英法的要求，主张制定新的多瑙河公约，建立新的航行规章。会议上两大阵营的对立不可调和，僵持不下。于是，苏联于1948年8月18日在美英法代表缺席的情况下通过了其起草的多瑙河公约（全称《多瑙河航行制度公约》），苏、保、匈、罗、南、捷六国和乌克兰的代表在公约上签字。

新的多瑙河公约规定：多瑙河的航行在对等的基础上对各国国民、商船和货物自由开放；非多瑙河国家的军舰不得在多瑙河行驶；由多瑙河国家组成多瑙河委员会，仅沿岸国家才有权参与管理航务工作，注重河流航行条件的维护和改进；成员包括奥地利、保加利亚、克罗地亚、东德、匈牙利、摩尔多瓦、斯洛伐克、罗马尼亚、乌克兰和塞尔维亚等国的代表；委员会每年召开两次会议，由专家组审议其工作计划。

从内容上看，新公约延续了旧公约的共同管理思维，只是变更了管理的主体，结束了作为非多瑙河国家的欧洲列强控制多瑙河的局面，然而却为前苏联支配多瑙河航行管理权提供了有利的国际法依据，加剧了美苏在欧洲的对峙。

在自由通航的国际协议下，多瑙河继续发挥作为贸易大动脉的作用，沿岸经济迎来了繁荣发展时期，经济利益的分享促进了多瑙河管理制度的完善。1986年1月，多瑙河沿岸各国在布加勒斯特举行了发展多瑙河水利和保护水质的国际会议。1992年，来自欧共体各国、一些国际银行和环境机构的专家们组成“多瑙河特别工作组”，开展保护多瑙河水的工作。1995年沿岸各国组成国际委员会，在索非亚签署了一项保护多瑙河水的协议。1994年，多瑙河流域国家签订《多瑙河保护公约》。

梳理多瑙河从“一条河引发的战争”到“一条河带来的繁荣”的历史变迁，河流的跨界治理经验为区域治理带来重要的启示借鉴。历史证明，如果各国各自为政，多瑙河的商贸不会繁荣。如果没有航运的全面保障和自由营商环境，多瑙河和平无从谈起， 繁荣是不可能的。

美国在多瑙河治理中的角色在于首倡自由通航与共同管理的原则。虽然当时它是为了与列强“利益均沾”，客观上却对欧洲的和平统一进程做出了重大贡献。可以说，一个自由开放的多瑙河原则，其作用不下于1951年签署的《欧洲煤钢共同体条约》。

这一原则在苏联的主导下得以实现，由此迎来了欧洲半个多世纪的和平，为欧洲的统一打下坚实的基础。欧盟一体化发展及国际组织在多瑙河治理中发挥了重要作用，多瑙河治理也反过来成为促进欧盟一体化发展的桥梁纽带。

作者何包钢是南洋理工大学公共政策与全球事务中心主任，徐国冲是厦门大学公共事务学院副教授。

梳理多瑙河从“一条河引发的战争”到“一条河带来的繁荣”的历史变迁，河流的跨界治理经验为区域治理带来重要的启示借鉴。历史证明，如果各国各自为政，多瑙河的商贸不会繁荣。如果没有航运的全面保障和自由营商环境，多瑙河和平无从谈起， 繁荣是不可能的。